Catastro multifinalitario

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Catastro Multifinalitario, Territorial o Multipropósito, es una institución a través de la cual el Estado registra y la organiza de manera alfanumérica la propiedad de bienes inmuebles y suelo público; su acervo se compone de censos descriptivos y estadísticos, con el fin de garantizar el derecho de posesión, delimitar la propiedad privada y ejercer fiscalidad sobre ella. El Catastro Multifinalitario es un modelo institucional común en América Latina, desarrollado después de la Segunda Guerra Mundial y consolidado a partir de la Agenda 21, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y la Resolución de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos-HABITAT II.[1]

Historia[editar]

Los catastros son registros de unidades territoriales per capita, con una larga tradición. El nombre que llevan se deriva del capitum registrum o Capitastrum, una forma de organización desarrollada en Roma desde el siglo IV a.C. cuya función era garantizar el derecho de propiedad y establecer una relación tributaria. De este nombre e institución se desprenden todas las formas de catastro latino y germánico.

Aunque las formas de registro de tierra y la imposición de cobro de suelo son constantes e inherentes a todos los gobiernos, no se puede considerar que los registros precolombinos en América sean antecedente directo del sistema catastral actual porque éste no es producto de un proceso evolutivo único de las instituciones hispánicas o autóctonas, sino del derecho de propiedad emanado de los Estados Nacionales Americanos del siglo XIX.

Los catastros nacionales latinoamericanos se asocian historiográficamente a las medidas censitarias emprendidas en 1749 por Fernando VI en todos los territorios de la monarquía hispánica, conocidas como el Catastro de Ensenada. No obstante, este modelo de recuperación de información a través de encuesta es muy distinto al del levantamiento de datos emprendido por algunos de los Estados Nacionales durante la primera mitad del siglo XIX, de manera que la formación moderna del catastro puede dividirse en dos periodos, el primero, la consolidación de gobiernos liberales y la organización del sistema de propiedad privada (1809-1863); y, el segundo, la creación de catastros fiscales para fines exclusivamente tributarios y de tipo regional, que se formaron durante las últimas tres décadas del siglo XIX hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial.

Los primeros intentos de fiscalizar el territorio nacional nacieron de la necesidad de los Estados por ejercer recaudación fiscal, establecer la ciudadanía y el derecho a la propiedad. Argentina fue el primer país latinoamericano en organizar un sistema de información sobre bienes inmuebles a través de la Comisión Topográfica de la Provincia de Buenos Aires (1824), que dos años después fue pionera en la elaboración de registros catastrales de información de carácter civil en el mundo, mismo que reunió material gráfico y relatorías de agrimensura; el cual fue organizado por primera vez bajo un sistema alfanumérico que se diseñó especialmente para este fin.[2]​ El modelo de Comisiones, Registros y Departamentos Topográficos se estructuró como un incipiente organismo responsable de generar y administrar información sobre el territorio y uso de suelo, que pronto se extendió en el resto de los países latinoamericanos, incluyendo a Brasil, que en 1890 había constituido ya su propio Departamento de Registro y Transmisión de Tierra.

Otros modelos con características similares fueron la Comisión Topográfica para Arreglo y Garantía de la Propiedad Territorial, en Uruguay (1831); el Registro de Inmuebles, en Paraguay (1870) y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y Colonización, en Chile (1888).

Pero el gran siglo del Catastro Multifinalitario en América Latina fue el XX, debido a la modernización de los sistemas de recolección y administración de datos. Durante este periodo los registros provinciales articularon los sistemas locales con las instituciones nacionales, por lo que fue necesario establecer las bases jurídicas para reglamentar organismos e instituciones. El primer marco legal para los sistemas catastrales en América Latina se desarrolló en Colombia, en 1908, con la expedición de la Ley 20, que reglamentó al catastro como un documento público que concentraba los datos estadísticos de propiedad inmueble, bienes públicos, cobro de impuestos y tasación del valor de la propiedad. En 1917, Argentina lo institucionalizó a través de su Código Civil de Registro de la Propiedad, pero tendrían que pasar dos décadas para que se concretara la primera dependencia oficial con el nombre de Catastro en América Latina: el Catastro Descriptivo y Parcelario de Paraguay, en 1943.[3]

Una primera etapa de modernización catastral se desarrolló entre 1970 y 1990, con la combinación de técnicas geodésicas, cartográficas e informáticas que derivó en la creación de bancos de datos propios, y la separación de Catastro y Ministerio de Hacienda en varios países. El gobierno de Cuba inició los esfuerzos en Latinoamérica con la publicación de la Norma Cubana de Geodesia y Cartografía para el Catastro Nacional, en 1983, apoyada en el modelo y cooperación del Servicio Geodésico de la República de Checoslovaquia.[4]​ Ese mismo año, Costa Rica solicitó la asesoría de la Agencia Internacional para el Desarrollo para establecer un catastro nacional que vinculara la información de las provincias en un solo registro. Entre 1980 y 1990 Venezuela, Guatemala, México y Costa Rica reorganizaron su sistema de información catastral dando prioridad a los medios de recaudación fiscal y descentralizando las áreas de trabajo de los departamentos de gestión y cobro.

Desarrollo Institucional[editar]

La institución catastral multifinalitaria es producto de la evolución de tres modelos distintos de registro de propiedad o catastros. El de tipo Económico o Fiscal, es un levantamiento primario de información básica, es decir si el inmueble tiene o no propietario, con el fin de ejercer sobre éste una acción tributaria que no depende de criterios de valuación para asignar un impuesto sobre el predio.[5]​ La República Federal de los Estados Unidos de Colombia impuso en 1866 una contribución directa sobre bienes inmuebles a través de una Oficina de Agrimensores, predecesor del Catastro Fiscal Latinoamericano.[6]

El de tipo Geométrico o Físico, requiere una infraestructura media para el levantamiento de información, pues describe la propiedad, sus límites, topografía e hidrografía, con el fin de caracterizar cada predio.

El Catastro Jurídico es un repositorio que equivale al Registro Público o Predial, donde se asienta la relación de un predio con sus propietarios así como los títulos que les corresponden. En Guatemala el establecimiento de la Dirección de Catastro del Instituto Geográfico Nacional, en 1965, arrogó las funciones de los catastros Físico y Jurídico, ya que tuvo como objetivo sistematizar la información catastral a través de investigaciones de los derechos de propiedad, la elaboración de mapas y la delimitación jurisdiccional.

El Catastro Territorial o multifinalitario administra y dispone de la información obtenida por las tres categorías anteriores a través de un organismo estatal de carácter público. Por ser producto de políticas internacionales de promoción de vivienda y desarrollo, incluye y sistematiza datos ambientales y sociales que caracterizan al inmueble y a sus propietarios.

Atribuciones[editar]

Las atribuciones de los catastros en los países latinoamericanos han transitado en las últimas tres décadas de las funciones básicas –física, fiscal y jurídica– a la integración de acciones relacionadas con el desarrollo del medio ambiente y del ser humano, para con ello constituir Catastros Multifuncionarios. Cada Estado ha establecido políticas catastrales de acuerdo con sus circunstancias particulares, tanto geográficas como institucionales e históricas. Por ejemplo, en varios países persiste la división entre catastro urbano y rural, resultado de movimientos que favorecieron las Reformas Agrarias durante el siglo XX.[7]​ Existen dependencias gubernamentales exclusivas para cada tipo de registro, no obstante esta división no sólo permea a las instituciones, sino también a la propia práctica catastral porque dificulta la coordinación y uniformidad informativa. Bolivia es el caso paradigmático en relación con lo anterior, debido a que cuenta con el Instituto Nacional de Reforma Agraria que se encarga de todo lo referente al catastro rural, mientras que la Dirección Nacional de Catastro Urbano sólo se ocupa de normar parámetros para la administración catastral en los municipios, los cuales mantienen para sí las prerrogativas fiscales y físicas del entorno urbano.

Pese a lo anterior se puede considerar una tendencia general en toda América Latina por instituir Catastros Multifinalitarios, ya sea fundando nuevas dependencias gubernamentales, con atribuciones explícitamente creadas para este fin, o bien reformando aquellas existentes para adecuarlas a las nuevas políticas.[8]​ En ambos casos la legislación se modificó para que fuera compatible con las instituciones.

En América Latina existen dos tendencias respecto a las características de la estructura institucional de los Catastros Multifinalitarios. Un primer tipo son aquellos Catastros que están concentrados en una única dependencia, que están supeditadas aquellas relacionadas con el Registro Público, la Geografía, la Cartografía y el Catastro. Otro tipo de Catastros son los descentralizados, cuyo órgano rector es la propia oficina y están vinculados con otras instituciones en distintos grados con la propiedad y la geografía. Dentro de este último tipo tienen cabida aquellos países en los que no existe una dependencia nacional, sino que las provincias/estados y municipios son los que rigen las políticas y registros catastrales.

Funciones[editar]

El Catastro multifinalitario es una entidad que desarrolla amplias funciones en seis ramas del servicio público: acervo fiscal, físico, jurídico e histórico, educación y evaluación continua, y desarrollo de políticas públicas. Las cuatro primeras, relacionadas con el resguardo de información, corresponden a las actividades que desarrollaba de manera independiente cada institución antes de la transición al modelo multipropósito; mientras que las dos últimas, vinculadas a las propuestas de organismos internacionales reflejan el carácter social del nuevo paradigma catastral.

  • Fiscal: tabulación, valuación y cobro de impuestos; expedición y cobro de multas.
  • Físico: diseño, digitalización y actualización de representaciones cartográficas; deslinde de predios; conciliación, cruce y depuración de padrones; delimitación de los bienes nacionales; localización y levantamiento de predios; clasificación estadística de los levantamientos geográficos.
  • Jurídico; inscripción de la propiedad; expedición de boletas prediales; regularización de la tenencia de la tierra; garantizar los principios de publicidad, legalidad y seguridad jurídica; regularización de asentamientos urbanos; registros de compra-venta.
  • Histórico: elaborar y custodiar los expedientes relativos a la propiedad; brindar información catastral a la ciudadanía; creación de una unidad de información especializada.
  • Educativo: capacitación formal y continua para profesionales en el ramo catastral; brindar apoyo a los programas de estudio, docencia, investigación y difusión relacionados con la información catastral; producción y venta del material cartográfico.
  • Políticas públicas: apoyo técnico para planeación de obras de desarrollo urbano; instalación de servicios públicos –agua potable y alcantarillado, aseo y alumbrado público, delimitación de áreas verdes–; planeación urbanística para el desarrollo socioeconómico de los asentamientos; apoyo en el aprovechamiento de la tierra y el desarrollo de alternativas de cultivo, brindar elementos para elaborar programas de apoyo a la vivienda.

Actualidad de los Catastros Latinoamericanos[editar]

Actualmente la efectividad del cobro y administración de la propiedad inmueble a través del sistema catastral en América Latina está por debajo del promedio europeo (4% del [Producto interno brutal|PIB]]), debido al rezago en los sistemas de organización de informativa. Los países con mayor efectividad son Argentina 1.47%, Paraguay 1.2%, Uruguay 1.1%, Chile .6%, y México .24%, sobre el PIB.[9]

El Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica (CPCI ) es el organismo encargado de reglamentar y dar seguimiento a la actividad catastral en América Latina; realiza encuentros bianuales para favorecer el intercambio de experiencia de los gobiernos nacionales, y acordar políticas públicas para garantizar la justicia tributaria. Caracterizado por su preocupación ambiental y humanitaria, el CPCI sostiene como principio que

el Catastro en América Latina puede cooperar de una manera decidida en la búsqueda de la cohesión social al ser una herramienta que, debidamente utilizada, mejora en muy breve plazo los siguientes sectores críticos para el desarrollo social:

1. Refuerza la seguridad jurídica de la propiedad inmobiliaria y es un instrumento necesario para facilitar el acceso a la propiedad de millones de ocupantes ilegales que actualmente existen en Latinoamérica. 2. La utilización abierta y sencilla de la información catastral facilita la toma de decisiones tanto en el sector público como en el privado, al tiempo que incrementa de forma sustancial la transparencia en la gestión pública y en el mercado inmobiliario.

3. El Catastro es la herramienta definitiva para potenciar el Impuesto Predial, principal fuente de ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales en muchos países latinoamericanos.[10]

Actualidad de los Catastros Latinoamericanos
País Institución Legislación Año Cooperación Institucional Link
Bandera de ArgentinaArgentina Consejo Federal del Catastro, Direcciones provinciales Ley 26209 15 de enero de 2007 Instituto Geográfico Nacional, Federación Argentina de Agrimensores e Información Territorial Argentina http://www.cfcatastro.com.ar/
Bandera de BoliviaBolivia Instituto Nacional de Reforma Agraria, Dirección Nacional de Catastro Urbano, Municipios Ley INRA 1715, Decreto 8418, Ley Orgánica de Municipios 18 de octubre de 1996, 16 de julio de 1968, 10 de enero de 1985 Instituto Geográfico Militar, Registro de Derechos Reales http://www.igmbolivia.gob.bo/catastro.php
Bandera de BrasilBrasil Cadastre Nacional de Imóveis Rurais, Municipales Ley 10.267/2001 28 de agosto de 2001 Sistema Nacional de Cadastro Rural, Cadastro Ambiental Rural, Cadastro Imóveis Rural, Sistema de Tributação da Terra http://www.ibge.gov.br/
Bandera de ChileChile Servicio de Impuestos Internos, Subdirección de Evaluaciones Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos. Ley 7 30 de septiembre de 1980 Conservadores de Bienes Raíces, División del Catastro Nacional de los Bienes del Estado, Direcciones de Obras Municipales, Centro de Información sobre Recursos Naturales http://www.catastro.cl/
Bandera de ColombiaColombia Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Subdirección de Catastro Decreto 209, Decreto 208 1935 Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá, Oficinas Municipales de Catastro de Medellín y Cali, Oficina Departamental de Catastro de Antioquia http://www.igac.gov.co
Bandera de Costa RicaCosta Rica Registro Inmobiliario, Subdirección Catastral Ley 6545, Decreto Ejecutivo 13607-J (Ley sobre Catastro Nacional), Ley 5695 Ley de Creación del Registro Nacional (Ley sobre la institución) 13 de marzo de 1981, 25 de mayo de 1982, Ley 5695 Ley de Creación del Registro Nacional http://www.rnp.go.cr/catastro/index.htm
Bandera de CubaCuba Decreto-Ley 332 30 de junio de 2015 Instituto de Planeación Física, Direcciones Municipales de Planeación Física, Oficina Nacional de Estadística e Información, Oficina Nacional de Hidrografía y Geodesia, Registro de Propiedad http://www.ipf.cu/es/catastro
Bandera de EcuadorEcuador Dirección Nacional de Avalúos y Catastros, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario Suplemento del Registro Oficial 429 27 de septiembre de 2004 Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos http://www.habitatyvivienda.gob.ec
Bandera de El SalvadorEl Salvador Instituto Geográfico y del Catastro Nacional 1 de julio de 2004 Centro Nacional de Registro http://www.cnr.gob.sv/
Bandera de GuatemalaGuatemala Registro de Información Catastral Decreto 41-2005 19 de julio de 2005 Registro General de la Propiedad, Instituto Geográfico Nacional http://www.ric.gob.gt/
Bandera de HaitíHaití Oficina Nacional de Catastro 1994
Bandera de HondurasHonduras Dirección General de Catastro y Geografía Ley de Propiedad, Decreto 82-2004 15 de junio de 2004 Instituto de la Propiedad, Dirección General de Registros, Dirección de Regulación Predial http://www.ip.gob.hn/
Bandera de MéxicoMéxico Leyes estatales y municipales de Catastro 1982-2011 Instituto Nacional de Estadística y Geografía http://www.inegi.org.mx/geo/contenidos/catastro/
Bandera de NicaraguaNicaragua Comisión Nacional de Catastro, Dirección General de Catastro Físico, Dirección de Catastro Fiscal Ley General de Catastro Nacional 509 El 17 de enero del año 2005 Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales, Dirección General de Catastro Físico, Dirección General de Ingresos, Dirección de Catastro Fiscal, Municipios, Registro Público de la Propiedad Inmueble y Mercantil http://www.ineter.gob.ni/articulos/areas-tecnicas/Catastro/Catastrofisico/
Bandera de PanamáPanamá Autoridad Nacional de Administración de Tierras Ley 59 8 de octubre de 2010 Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia http://www.miviot.gob.pa
Bandera de ParaguayParaguay Servicio Nacional de Catastro Ley 109/91 6 de enero de 1992 Dirección General de los Registros Públicos, Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra http://www.catastro.gov.py/
Bandera del PerúPerú Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial Ley 28294 28 de junio de 2004 Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, Instituto Geográfico Nacional, Instituto Geológico Minero y Metalúrgico, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de Municipalidades del Perú, Consejo Directivo del Instituto Catastral de Lima http://www.ipdc.com.pe
Bandera de República DominicanaRepública Dominicana Dirección General del Catastro Nacional Ley 150-14 11 de abril de 2014 Dirección Nacional de Mensuras Catastrales, La Dirección Nacional de Registros de Títulos http://www.catastro.gob.do/
Bandera de UruguayUruguay Dirección de Catastro Nacional Proyecto de Ley Catastral 1996 Dirección General de Registros, Servicio Geográfico Militar http://catastro.mef.gub.uy
Bandera de VenezuelaVenezuela Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, Gerencia General de Catastro Nacional Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional. GO.37.002 28 de julio de 2000 Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, Gerencia General de Geografía, Gerencia General de Cartografía, Direcciones de Catastro Municipal https://web.archive.org/web/20180902101054/http://www.igvsb.gob.ve/

Referencias[editar]

  1. Aguila Sesser, Miguel y Diego Alfonso Erba (2004), “Aplicaciones del catastro multifinalitario en la Definición de Políticas de Desarrollo Urbano en Latinoamericano”, en http://www.catastrolatino.org/documentos/bogotanov2005/ponencia_Instituto_Linconl.pdf
  2. Erba, Diego Alfonso, Historia del Catastro Territorial en Latinoamérica: Los países del Conosur. Instituto Lincoln, 2005.
  3. Erba, Diego Alfonso, Catastro multifinalitario aplicado a la definición de políticas de suelo urbano, Lincoln Institute of LandPolicy, Cambridge, 2007.
  4. López Blanco, Pablo. "Un caso atípico: vivienda y propiedad en la República de Cuba". Revista CT/Catastro – Dirección General del Catastro de España, Año III, No 9, Julio de 1991.
  5. Hendrix Steven, (1995), “Experiencias regionales con la modernización con la Modernización de Registros y Catastros: Éxitos y Fracasos”, en Catastro: mercado de tierras y registro de la propiedad en Bolivia, Bolivia, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Secretaría Nacional de Planificación, pp. 41-42.
  6. Erba, Diego Alfonso, El Catastro Territorial en América Latina y el Caribe. Lincoln Institute of Land and Police, 2008.
  7. Los países que aún mantienen esta división son: Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú y Uruguay.
  8. Entre los primeros se encuentran Guatemala, Honduras, Brasil, Costa Rica; y en los segundos México, Argentina y Colombia.
  9. Diplomado en Gestión del Catastro Territorial, 0.4 Marco de Referencia Internacional. https://docs.google.com/viewer?a=v&pid=sites&srcid=ZGVmYXVsdGRvbWFpbnxkaXBsb21hZG9lbmNhdGFzdHJvfGd4OjVkZDhkYmIxMDhiNzA3NWE
  10. Misión redactada en los acuerdos tomados dentro del encuentro de Actividades de EUROsociAL Fiscalidad, en Lisboa, Portugal, del 29 al 30 de noviembre de 2007. «Copia archivada». Archivado desde el original el 6 de marzo de 2016. Consultado el 1 de septiembre de 2015. 

Bibliografía[editar]

Erba, Diego A. Definición de políticas de suelo urbano en América Latina – Teoría y Práctica, Studium, Belo Horizonte, Brasil, 2013.

Erba, Diego A. El Catastro Territorial en los países latinoamericanos, Ed. Studium, Belo Horizonte, Brasil, 2008.

Erba, Diego A., Sistemas de Información Geográfica aplicados a estudios urbanos: Experiencias latinoamericanas, Cambridge, MA, EEUU, 2006.

Franco, Alberto., Reforma Agraria en América Latina, Editorial del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas de la OEA, Costa Rica, 1972.

Loch, Carlos & Erba, Diego A. Cadastro técnico multifinalitário rural e urbano, Ed. Studium, Belo Horizonte, Brasil. 2007.

López Blanco, Pablo. "Un caso atípico: vivienda y propiedad en la República de Cuba", Revista CT/Catastro– Dirección General del Catastro de España, Año III, No 9, Julio de 1991.

Poblete Troncoso, Moisés, La Reforma Agraria en América Latina, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile, 1961.

Ruiz de Somocrucio, Jorge, “Problemas y posibilidades de la gestión urbana de las grandes ciudades en América Latina”, en Alfonso Puncel Chornet, ed., Las ciudades de América Latina, problemas y oportunidades, Universidad de Valencia, Valencia, 1994.